刘兴华：“敏捷治理”，数字时代超大特大城市的发展“良方”|世界微动态

生存资源与发展机会的多寡不再是城市吸引力的唯一解。过去，人们为了更好地生存来到城市；而今，人们为了美好的生活选择城市。城市的温性、弹性、韧性、智性，是衡量城市“美好值”的重要砝码。正如德国诗人荷尔德林诗里所描所摹：“人充满劳绩，但仍诗意地栖居在大地上。”

哪种类型的城市将吸引更多人“诗意地栖息”？

图源：南都图库

(相关资料图)

刘兴华是同济大学特聘教授、中国国家创新与发展战略研究会理事。2021年12月，“读懂中国”国际会议之“高标准市场体系建设与粤港澳大湾区实践”平行研讨会在广州召开，刘兴华是研讨会主持人。作为长期关注中国经济社会发展的学者，近年来他对中国城市治理问题进行了深入研究。“在数字时代，超大特大城市要通过敏捷治理，建成宜居、宜业、韧性、智慧的有机生命系统，真正实现‘城市，让生活更美好’。”

何为“敏捷治理”？超大特大城市为何要“敏捷治理”？如何才能称之为“敏捷治理”？ 采访过程中，刘兴华一一道来了这四字的魅力。

城市为何需要“敏捷治理”？

奥一新闻： “敏捷（agile）”一词最早于1991年来源于制造业，它强调的是企业通过快速自我调整以适应市场的能力。在此后演变中，“敏捷治理”一词相应衍生，并逐步拓展到了多学科领域。 置之于城市治理这个语境下，我们如何理解“敏捷治理”？

刘兴华： “敏捷治理”这个词开始比较普遍地运用在社会治理上，是在2018年的世界经济论坛上。这个论坛发布了《敏捷治理：第四次工业革命时代政策制定的重构》，提出“敏捷治理能够促进灵活性、适用性、柔韧性和以人为本的决策过程”等观点。

何为“敏捷治理”？ 我认为，是在数字时代和信息社会中，政府基于共治、共享、责任、义务、审慎、优化等价值原则，通过创建高效运行的数字治理系统，协同发挥治理主体各自的优势和功能，主动及时感知内外部环境变化，全面深刻审视经济社会复杂系统的现状，科学预测其潜在影响和发展趋势，在此基础上快速准确作出应对和反馈，以有效配置各种要素资源，并通过循环上升的学习改进，实现治理体系、治理能力和治理方式的迭代演进。

这是一个“致广大而尽精微”的词汇。 在数字时代，超大特大城市敏捷治理就是要让城市保持适宜的温度、适度的弹性， 体现出广泛参与性、最大包容性、及时回应性和发展的可持续性，建成宜居、宜业、韧性、智慧的有机生命系统，真正实现“城市，让人们生活更美好”。

IFF永久论坛会址项目建设现场。图源：南都图库

奥一新闻： 你在“敏捷治理”前加了“数字时代”和“超大特大城市”这两个定语。按照我国政府对城市规模定义的标准，城区人口超过1000万的为超大城市，超过500万的为特大城市。 为何数字时代的超大特大城市要实现“敏捷治理”？

刘兴华： 这就要了解我国超大特大城市的发展背景，分析发展现状，洞悉未来趋势。根据住建部和国家统计局的公开数据显示，2021年我国城区人口超过1000万的超大城市有7个，城区人口在500万到1000万之间的特大城市有14个。这21城是人口流入的重要集聚地，其流动人口总规模高1亿，占全国流动人口总数的26%（截至2020年数据）。

在一个国家之内，拥有如此数量众多的超大城市和特大城市，在当今世界上只有中国。并且这个数量还在继续增加。事实上，如果算上市域范围内的全部常住人口，目前我国超过1000万人口的城市已经达到17个，500万到1000万人口的城市也超过了14个。

在数字时代，万物互联、万物皆数、万物皆智，带来了海量的数据生成、海量的人员往来、海量的物流集散，极大活跃了要素流动，有利于市场化配置资源，但是也产生了许许多多的安全隐患和治理难题。这对超大城市和特大城市的有效治理形成了新挑战，同时也给超大城市和特大城市的智慧稳健运行带来了新机遇。

挑战必须直面，机遇势必把握。 基于此，超大特大城市需顺应新一轮科技革命、产业变革以及社会组织方式重构的新趋势，实现精细、智慧、高效、科学的治理——这也是“敏捷治理”四字的奥义所在。这与我国构建新发展格局，实现高质量发展密切相关，也是国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。

从传统城市向有机生命系统城市转变

奥一新闻： 如前面所述，超大特大城市中庞大的人口数量和复杂的经济社会活动，的确对传统的城市管理方式带来了挑战。你将解决思路指向“敏捷治理”。 从更具体的角度看，要实现“敏捷治理”，需要树立哪些城市治理理念？

刘兴华： “敏捷治理”的最终目标指向一处，唯有一处——城市，让人们生活更美好。

若要论及具体的治理理念，我提出的关键词是三个“转变”。

第一个“转变”，是从城市管理向城市治理转变。 传统的城市管理模式已经不符合时下的大趋势。作为超大城市和特大城市，必须顺应数字化转型的大势，根据我国经济社会高质量发展和治理体系治理能力现代化的要求，率先从根本上转变治理理念。如何体现？这就包含在城市规划、建设、运行、服务的全过程中，让全体市民真正有获得感、幸福感和安全感。

第二个“转变”，是指从物理空间城市向有机生命系统城市转变。 我还是要强调一下，数字时代的超大城市和特大城市，已经不再单纯是由钢筋混凝土、玻璃幕墙构成的物理空间，也不再单纯是由众多个体聚合而居的巨大场所，而是一个能够呼吸、能够表达、能够思维、能够创造的有机生命系统。城市中的所有主体必须树立“全生命周期治理”意识——也就是敬畏城市、善待城市、精心呵护和营造城市，把城市建设成一个生生不息的有机生命系统。

第三个“转变”，即是从粗放式管理模式向精细化治理模式转变。

城市治理的本质是对城市中各种要素资源的合理配置和高效利用。有哪些资源？很多，比如政治体制、治理架构、运作机制等制度资源，也包括基础设施、生产生活物资、全社会财力等物质资源，还包括时间、信息、文化、观念等非物质资源，当然也包括最为重要的人力资源。超大城市和特大城市的“敏捷治理”，就是要实现制度资源、物质资源、非物质资源以及人力资源的高度适配和有机组合。

白鹅潭江景图片来源：广州荔湾发布。

奥一新闻：做到什么程度，才能称之为“敏捷治理”？

刘兴华： 有几个判断的维度。比如，城市是不是一个高度融合的，人、物、信息、时间科学高效运行的四元时空有机体？能不能以治理精度保证治理温度？能不能实现公共政策的调适性稳态？

为什么需要公共政策的调适性稳态？ 我认为，超大特大城市的公共政策要避免朝令夕改，否则会让市民无所适从，又浪费大量公共资源；当然超大特大城市的公共政策更不能刻舟求剑，否则就会让市民苦不堪言，同时还白白付出大量时间、物质和精神成本。

正确的做法是保持公共政策的调适性稳态。这就需要增强城市公共政策的科学预见性和协调稳定性。换而言之，要超越城市公共政策“变”与“不变”的简单二元架构，从根本上构建公共政策调适性稳态的全新框架，实现政策理念的和合贯通、政策内容的稳健调适、执行过程的连贯衔接、决策体系的配套协同、反馈系统的及时准确，从而实现“变”与“不变”之间的动态平衡与和合共生。

“敏捷治理”，路在何方？

奥一新闻：在你的理解里，一个超大特大城市可以通过哪些路径，实现“敏捷治理”？

刘兴华： “敏捷治理”要从纸上落到地上，绝非易事，尤其是置之于超大特大城市这种独特的城市生态中。但是我们也要看到数字时代超大特大城市敏捷治理和智慧稳健运行所拥有的巨大机遇和具备的充分条件。

要实现“敏捷治理”，先须开展一场数字时代的城市敏捷治理新启蒙。 具体来说，城市公共政策制定者和执行者要切实提升数字素养，通过在职培训、政绩考核、政务服务水平评价等多种途径，改变粗放式、家长式、单纯自上而下式的城市管理方式。全体市民的数字化启蒙也非常重要。特别是要为城市里需要照顾的人群和老年人提供条件和帮助，最大程度弥合“数字鸿沟”。

其次是升级“城市大脑”。 近年来，全国各地在建设智慧城市方面进行了一系列探索和努力，的确在一定程度上改善提升了城市治理水平。但是我们也要看到，数据分散割据、数据“孤岛”、数据“堰塞湖”等现象也大量存在。因此只能说我们现在还停留在“数据大”时代，并不能说已经进入了大数据时代。

要让城市更安全和智慧、更有温度和效率，就需要建构面向决策者和全体市民的“城市大脑”数字治理系统，也就是说要在现有基础上打造“城市大脑”2.0版。随着技术进步和城市发展需要，未来继续升级为3.0、4.0版。

还要适度超前建设城市数字基础设施、强化网络和数据安全保障体系建设。针对前者，我有一点建议是， 科学有序实施城市更新行动，加快城市老基建更新改造， 使老基建与城市数字基础设施等新基建匹配运行。针对后者，要在在技术、产业、伦理、法律、舆论、应急管理等方面综合施策，及时甄别和堵住网络数字技术运用和治理中的漏洞，依法保护个人隐私和数字产权，有效防范和化解公共安全风险，为数字时代的社会治理积累新经验、探索新道路。

最后，我认为还要实现超大特大城市自身与周边区域的协同敏捷治理。 超大特大城市要摒弃“孤芳自赏”或者“一亩三分地”的思维，主动突破自身行政边界的局限，在交通通信、产业发展、数据共享、环境保护、公共服务、应急管理等方面与周边区域实现共建共治共享的协同敏捷治理，有力带动提升区域治理一体化水平。特别是超大特大城市的公共政策制定者和执行者要主动寻找更多的自下而上、由内向外的协同元素，促进区域各方形成治理和发展共识，让区域协同发展实现自然涌现。

采写：奥一新闻 林少娟