支付领域监管全面升级 支付市场格局将迎重塑

支付市场正迎来全面规范与重塑。近来，相关部门针对支付监管接连发文，首提支付领域反垄断，出台新的支付业务规则、备付金管理办法等，打出一套严监管“组合拳”。业内分析指出，一系列监管新规的落地，有利于第三方支付市场回归支付本业，促进行业充分竞争，分散风险。同时，一揽子新规也将对支付市场格局产生重大影响，预计支付牌照类型将重新划分，反垄断监管加码下，未来头部支付机构将进一步承压。

支付领域监管全面升级

2021年央行工作会议强调，持续防范化解金融风险，强化支付领域监管。2021年开年，央行就接连发布监管文件，加码支付行业监管。

其中，为规范非银行支付机构行为，防范支付风险，近日央行下发《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)，将支付监管的部门规章升级为行政法规。值得注意的是，此次《条例》首次提出支付领域反垄断，并明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。同时，《条例》对支付业务进行重新划分定位。

招联金融首席研究员董希淼表示，近年来，我国支付市场发展迅速，支付方式和产品推陈出新，但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题。2017年以来，央行和相关机构从业务许可等方面密集出台文件，全方位出击。但是，由于上述制度文件层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付服务市场的监管需要。因此，央行牵头起草《条例》，是非常必要和紧迫的。

对于《条例》首提支付领域反垄断，董希淼表示，《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予相关部门认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白，是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的具体体现，有助于维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益。

此外，央行日前还发布了《非银行支付机构客户备付金存管办法》(以下简称“《办法》”)，自2021年3月1日起施行。《办法》规范了备付金集中交存后的客户备付金集中存管业务，进一步细化了备付金存放、使用、划转规定，明确监管职责等内容。业内分析认为，此次《办法》的颁布对我国支付行业发展乃至金融市场运行机制都将产生深远影响。

中国社会科学院数字新动能研究组特邀研究员李诗林认为，《办法》有利于激励支付机构通过提供服务而非备付金利息来获得运营收入，促进支付机构稳健发展，提升支付服务市场活力和竞争力;《办法》还规范了支付机构之间备付金互转，为用户及商家在不同支付机构之间便利、低成本地进行资金互转奠定了基础。

支付市场格局将迎重塑

业内指出，支付领域一系列监管新规的出台，将对支付机构产生重大影响，未来市场格局或将迎来重塑。

一方面，上述《条例》确定支付业务新的分类方式，可能意味着原有的第三方支付牌照类型将发生变化。

具体来看，此前，支付牌照类型为网络支付、银行卡收单、预付卡发行与受理，此次《条例》依据“有无账户”将支付业务分为储值账户运营与支付交易处理两种类型。

苏宁金融研究院研究员黄大智表示，近年来创新支付业务层出不穷，最典型的就是条码支付，打破了线上线下的界限，兼具网络支付、银行卡收单的业务属性，原有监管方式对融合性的创新支付业务难以认定，导致出现监管真空。而此次新的分类方式，目前已在实际业务中开展，更加符合现实需求。从这个角度看，新的分类方式也恰恰体现了监管倡导的功能监管理念。

易观金融分析师王蓬博表示，2021年5月起，2011年第一批获得牌照第三方支付机构将陆续迎来牌照续展，上述全新分类或有可能在此次续展发牌中实行。

同时，支付领域反垄断监管加码，也或将给支付市场带来变局。根据《条例》，非银行支付机构存在“一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一”等情形，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。多位业内人士认为，这是对当前支付双巨头盘踞第三方支付市场的“精准管理”。

央行统计数据显示，按金额计算，2019年非银行支付机构处理网络支付业务规模达249.88万亿元。据艾瑞咨询发布的中国第三方支付市场报告，2020年一季度数据显示，第三方移动支付市场市场份额依然比较集中，第一梯队的支付宝、财付通分别占据了55.4%和38.8%的市场份额。

不过，也有分析指出，新规还不能断言将对市场格局产生颠覆式影响。中国人民大学金融科技与互联网安全研究中心研究员车宁表示，虽然市场预期对头部平台企业影响较大，但其本身对制度的消化能力也很强，冲击作用短期内难以立竿见影。

多方面政策细则待明确

专家表示，近期出炉一系列支付新规仍有多方面待政策细则进一步明确。下一步，支付领域监管还将持续完善。

黄大智表示，从法律层级来看，《条例》是非银行支付行业的“基本法”，后续会有更多涉及到的诸多业务细则的管理办法，包括储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则、支付账户业务具体规则等。

王蓬博也指出，《条例》将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，在新的分类方式下，其对应所包含的范围和口径有待进一步明晰。在此基础上，才能进一步判断企业是否具有市场支配地位。

在车宁看来，与“趋严”相比，“完善”更能形容支付监管的未来趋势。一方面，包括法律法规、行业标准在内的监管制度更加完善，违法行为无处藏身;另一方面，支付公共基础设施也在迎头赶上，支付业务有望迎来风清气正的发展环境。“在制度补短板方面，未来主要关注的事项是提高立法层级。客观而言，支付监管领域相关制度已较为完善，对部分新型风险也有制度储备，但目前主要问题在于立法层级较低，处罚措施不能对违法行为构成有效威慑，一定程度上削弱了监管本身的有效性。”他说。

对于未来的监管重点，车宁认为，在宏观方面将更关注维护公平竞争的市场秩序，其重要表现是反垄断政策的落实;在微观层面将更关注金融消费者权益保护，除资金安全外，信息安全也是未来的重中之重。