北京:“多规合一”下的城市更新试验

来源：中房智库 苏志勇

北京作为首批城市更新试点城市中唯一的一线城市，在历史背景、城市定位、政策体系等方面与其他城市存在明显差异，城市更新路径选择也有其独特性。在实践中不仅形成了较为完善的体制机制，也通过引入多元市场主体，逐步探索出可推广的城市更新模式。

11月4日，住建部办公厅发布了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，确定北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。目的在于因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法。为了推动试点经验的传播，本版将以试点城市为重要关注点，聚焦其在城市更新行动中的机制、模式、制度等方面的创新经验。

11月15日，北京市住建委发布市政府重点任务及民生实事进展情况，其中针对城市更新项目推进、金融支持措施等实施进展作出阐述。目前北京市已协调推进并聚焦城市更新示范项目59个，对9个项目开展案例指引编制工作，金融支持政策也在稳步推进中。

北京作为首批城市更新试点城市中唯一的一线城市，在历史背景、城市定位、政策体系等方面与其他城市存在明显差异，城市更新路径选择也有其独特性。在实践中不仅形成了较为完善的体制机制，也通过引入多元市场主体，逐步探索出可推广的城市更新模式。

政策机制：“多规合一”下的政策体系

在城市更新制度建设方面，北京相较于其他三个一线城市步子略显滞后。深圳在2009年就出台了《深圳市城市更新办法》，上海和广州也于2015年分别出台了城市更新实施办法，而北京在“十三五”期间尚未在政策上明确提出“城市更新”的概念。直至今年5月才正式出台《关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称“指导意见”），8月份又出台了《北京市城市更新行动计划（2021-2025）》（以下简称“行动计划”）及多项配套政策，构成了北京“十四五”期间城市更新工作的纲领性文件。而此时深圳、广州和上海已经出台或正在形成各自的城市更新条例，将城市更新政策上升到地方法规层面。

法规和制度的滞后与北京的城市定位、历史发展等因素有关。作为国家首都、有着近千年历史的文化名城，城市建筑不仅产权形式复杂，而且涉及大量历史文物需要保护，城市更新实施难度巨大。因此北京的城市更新多以政府主导的棚户区改造和微更新为主，参与主体也多为国企央企。

与其他城市不同，北京将城市更新纳入经济社会发展规划和“多规合一”的国土空间规划统筹实施，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系。在行动计划中明确了“规划引领，试点先行”的基本原则，提出城市更新要贯彻落实北京城市总体规划、控制性详细规划和分区规划，做到严控总量、分区统筹、增减平衡。

在组织架构方面，市委城市工作委员会所属城市更新专项小组负责统筹推进城市更新工作，下设推动实施、规划政策、资金支持三个工作专班，各司其职。

5月出台的指导意见对城市更新配套政策方向给予了明确。在规划政策上，突出“正面清单”的作用，对符合正面清单规定用途的规划，可以根据实际需要获得更多的支持。

在土地政策上提供较多的可用模式。更新项目用地可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。

在资金政策上，所需经费涉及政府投资的主要由区级财政承担，市级财政按照有关政策给予支持。鼓励市场主体投入资金参与城市更新，鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。目前政府正在积极沟通协调金融机构，磋商构建政银、银企合作机制，畅通城市更新实施主体融资渠道。开展设立城市更新基金的研究工作。

8月31日的行动计划对各项政策框架进行了分类细化，围绕城市更新各环节，确定了22项政策框架，其中包括综合类政策6项、规划类政策5项、建设管理类政策8项、资金类政策3项，对逐项政策明确了责任单位和时间表。按照进度安排，全部22项政策措施均需在2021年12月前完成。全方位的政策措施和技术规范将为北京“十四五”城市更新工作奠定坚实的制度基础。

实施模式：从“劲松模式”到“北京模式”

行动计划要求，北京的城市更新行动将聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。这与住建部同时出台的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》相吻合。

行动计划进一步明确了北京城市更新的六大更新方式，实施项目包括首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区改造，危旧楼房改建和简易楼腾退改造，老旧楼宇与传统商圈改造升级，低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造，城镇棚户区改造。实施路径包括以街区为单元统筹城市更新，以轨道交通站城融合方式推进城市更新，以重点项目建设带动城市更新，有序推进单项更新改造项目。

按照行动计划，到2025年，完成首都功能核心区平房（院落）10000户申请式退租和6000户修缮任务；力争完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务，重点推进本市500万平方米抗震节能综合改造任务、3100万平方米节能改造任务及群众改造意愿强烈的改造项目，配合做好6000万平方米中央单位在京老旧小区改造任务；实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造；重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级；有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”；基本完成134个在途城镇棚户区改造项目，完成3万户改造任务。

不同于广州、深圳等城市大规模市场化的旧改，北京的城市更新此前多以政府主导，项目以国企负责为主。近年来民营企业愿景集团的介入打破了这一格局，其所开创的“劲松模式”也成为北京大力推广的城市更新经验。按照北京市规自委官方微信公众号的解读，“劲松模式”意指劲松老旧小区改造的成功范式，其内涵为“党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”。具体包括系统性规划、微利可持续、先尝后买、“物业+为老”服务、沉浸式设计等六方面经验。

从2020年开始，北京市住建委负责人即明确表示，正研究制定老旧小区综合整治的政策机制，推广“劲松模式”，支持社会资本引入老旧小区综合整治。此后北京市委市政府领导多次在视察和讲话中表示，在全市范围内推广“劲松模式”。研究出台引入社会资本指导意见，加大金融支持力度，给予政策倾斜。

按照行动计划，北京正在实施一批社会主体投资建设的教育、医疗、养老等公共服务设施，支持民营企业以入股、联营等方式参与城市更新项目。同时积极推广“劲松模式”和“首开经验”，以街区为实施单元，创新存量空间资源提质增效政策机制，鼓励引导各方力量参与城市更新，实现利益共享、多方共赢。

链接

何为“劲松模式”

作为全国率先引入社会资本推进的老旧小区改造工程，“劲松模式”成为北京城市更新的样板。

劲松社区位于北京东二环外黄金区位，始建于上世纪70年代，辖区面积5.2平方公里，是北京典型的老旧小区，配套设施不健全、小区道路、绿化、排水等基础设施老化等问题日益严重。2018年，属于社会资本的愿景集团介入社区改造。前期投入3000多万元资金，以“一街”“两园”“两核心”“多节点”为改造重点，围绕公共空间、智能化、服务业态、社区文化四大类16小类30余项专项作业实施改造。后期通过物业、停车管理收费以及计划落地的养老、托幼、健康等产业，形成市场效益激发点，逐步收回投资。

北京市规自委对“劲松模式”进行了归纳总结：

“劲松模式”意指劲松老旧小区改造的成功范式，其内涵为“党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”。其取得的突破有：在党建引领下的老旧小区改造长效机制和共治平台上探索突破，在民生导向下的老旧小区改造市场化模式上探索突破，在善治目标下的老旧小区改造“软硬兼顾”“共同缔造”上探索创新；在运营视角下的老旧小区专业化综合服务上探索突破。

★ “系统性规划”。一方面通过对标对表上位规划，以规划先行、引领发展，明确街道更新目标方向；另一方面，统筹“街区、社区、邻里”三重维度，发挥街道责任规划师、入驻物业公司的规划设计等专业力量，坚持“以人民为中心”，把握社区定位、空间格局、要素配置、治理需要等核心内容，形成规划“总图”，将规划贯彻落实到基层治理和街道项目，确保“一张蓝图绘到底”。

★ “微利可持续”。劲松社区在全国率先引入社会资本，共同推进老旧小区改造更新工作，授权企业对社区低效空间进行改造提升，并通过长期运营，通过经营低效空间、收取停车管理费、收取物业服务费以及未来可能落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报平衡，实现“微利可持续”的市场化机制。

★ “先尝后买”。劲松北社区以“居民户数过半、建筑面积过半”“双过半”形式引入专业物业服务团队，企业实施物业服务清单式管理，提供涵盖环境保洁、绿化养护、停车管理、垃圾分类等服务，提供四个月的免费期，让居民逐步接受物业服务付费理念。

★ “物业+为老”。在基础物业服务基础上做好社区综合服务，持续推进“物业+为老”项目服务机制建立及落地运行，将物业全天候响应、维修、保洁、商户管理和社区居家养老服务有机结合起来，形成集约高效的社区为老服务机制。

★ 沉浸式设计。改造过程中，规划设计师全程参与、驻场工作。施工过程中紧密配合施工团队，根据现场情况随时调整，确保项目快速实施。后期运营中，跟踪收集居民使用信息，对不断出现的需求进行持续更新。

声音

中国科学院院士、同济大学教授郑时龄：

城市更新应该是有机的更新，是在城市上建设城市。城市更新是动态的更新，既涉及物质性的更新，也涉及非物质性的更新，包括城市结构和城市空间的更新、建筑的更新、城市环境和道路的更新，将消极的城市空间转换为积极的城市空间，更重要的是思想和生活方式、城市管理模式的更新，是一种“润物细无声”的微治理，针灸式的更新，或者是大刀阔斧式的更新。

公共空间的塑造植入公共艺术也是城市更新的显形，而更重要是创造内在的和谐。

旧区改造、历史街区的保护也是城市更新的重要组成部分，城市更新是实现城市发展目标的重要手段，需要有理想，怀有对未来的憧憬和激情，因此，城市更新也是理想、艺术和价值的体现。

中国规划设计研究院副总规划师张广汉：

目前已有的经验证明，房地产开发的方式并不合适历史文化街区的保护，这种方式也不可能达到资金的就地平衡，必须有政府主导和居民的参与。现在有些地方提出了“人房分离”和“绅士化”的改造方式，这也不是历史文化街区保护的方向。历史文化街区中，传统风貌建筑留得多一些，文化价值就高一些。历史街区的发展，不要毁了真的历史文化街区、真的历史建筑和传统风貌建筑。

厦门大学建筑与土木工程学院/经济学院双聘教授赵燕菁：

目前的旧改将会像当年的“土地金融”那样，对城市政府的绩效产生长远影响。旧改带来的巨大固投，可以作为对冲GDP增长下滑的重要工具，但这种做法赖以成立的前提是要找到财务平衡的有效方法，否则改造越多，债务的缺口就越大，也就越没有力量发展实体经济。所有依赖债务建立起来的繁荣都将是镜花水月，只有那些选择正确旧改模式的城市，才能利用经济转型弯道超车，成为未来城市竞争决赛阶段的胜者。

近年来北京城市更新政策

2014年

政策名称：《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》

政策要点：到2017年底，全市完成棚户区改造15万户，基本完成四环以内棚户区改造和环境治理任务。

2016年

政策名称：《关于进一步加快推进棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作的意见》

政策要点：力争2015-2017年改造包括城市危房、老旧小区在内的各类棚户区住房12.7万户、农村危房2600户，加大配套基础设施建设力度。

2017年

政策名称：《关于进一步规范棚户区改造项目融资工作的通知》

政策要点：市、区财政可以通过资金注入、以奖代补、贷款贴息等多种方式支持棚户区改造，吸引社会资本参与棚户区改造工作。

2018年

政策名称：《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020）》

政策要点：老旧小区综合整治主要实施“六治七补三规范”。

2020年

政策名称：《北京经济技术开发区关于城市更新产业升级的若干措施（试行）》

政策要点：提高工业工地集约利用水平，不断优化新一代信息技术、新能源智能汽车、生物医药和大健康、机器人及装配制造四大主导产业布局，促进经开区产业结构改善和产业素质与效率的提高。

2021年4月

政策名称：《关于老旧小区更新改造工作的意见》

政策要点：规范老旧住宅楼加装电梯，支持利用现状房屋和小区公共空间补充社区综合服务设施或其它配套设施，增加停车设施。

2021年5月

政策名称：《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》

政策要点：明确了老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新、其他类型等六大更新方式；制定了规划、土地、资金政策的基本框架。

2021年8月

政策名称：《北京市城市更新行动计划（2021-2025）》

政策要点：实施城市更新行动，聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。

2021年8月

政策名称：《北京市老旧小区综合整治标准与技术导则（征求意见稿）》《关于进一步加强老旧小区更新改造工程质量管理工作的通知》

政策要点：对老旧小区更新改造从技术标准和工程质量上加以规范。